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肖 扬:关于“建立长期护理保险,积极应对老龄化挑战”的建议

文章来源:      文章作者:      发布时间:2016-10-24      访问次数:451
      “老年护理保险”是指为那些因年老、疾病或者伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理费用或者护理服务的保险。目前,我国人口老龄化形势日趋严峻, 截至2014年底,我国60岁以上老年人口已达到2.12亿,占总人口的15.5%。据中国老龄科学研究中心有关专家预计,“我国第二次老年人口增长高峰将在2020年到来。到2022年,失能老年人将达到5000万人左右”。我省1996年就已进入老龄化社会,且人口老龄化继续快速发展,到2014年底,全省60岁及以上老年人口达1126.2万,占常住人口总数的16.72%,高于全国的平均水平。随着人口老龄化的快速发展、老年慢性病患者和重残老年人的增加等原因,导致我省老年人尤其是高龄老年人的长期护理需求日益高涨。纵观发达国家的情况,解决老年护理的一个主要途径是发展老年长期护理保险,而长期护理保险制度从试点、改革到日臻完善的过程,需要一定的时间,我国现行的社会保险体系尚未将长期护理保险纳入其中,因此,探索建立长期护理保险制度已迫在眉睫。
据调研,我国养老情况如下:
      1.人口老龄化形势严峻,长期护理需求旺盛
      据湖南省民政厅的相关统计数据显示,截至2014年底,全省60岁及以上老年人口达1126.2万,其中65岁及以上老年人口742.35万,占全省常住人口总数的11.02%;80岁及以上高龄老人139.12万;90岁及以上高龄老人11.73万。其中,老年人口超过100万的市有衡阳市、常德市、邵阳市、长沙市。过去10年,全省老年人口年均增长4%左右(约为全国增速的1.15倍),每年净增40万以上,未来10年增速会更快,人口老龄化压力凸显。据统计,我省失能、半失能老人约225万(其中失能老人约88.5万人,半失能老人136.9万人),占老年人口的20%。这些失能和半失能老年人将成为一个最需要护理的群体,而建立长期护理保险可为他们的护理提供可靠保障。
      2.家庭结构小型化,家庭护理功能弱化
      由于计划生育国策的实施,我国家庭结构趋于小型化,传统的“养儿防老”的养老模式发生了根本性的变化。随着我国经济的快速发展、大规模的城市化建设及农村城镇化趋势的推进,大量的农村青壮年劳动力流动到城市务工,我省作为劳务输出大省,每年外出务工人员达1200万。再加上我国特有的“四二一”、“四二二”家庭结构,导致了大量空巢老人的出现,家庭的护理功能不断减弱。同时,在传统的家庭护理中,女性一般承担着绝大部分的任务,但由于女性就业率逐步提升,直接动摇了长期以来女性照护老年人的传统家庭养老模式。因此急需有专业化的护理机构和队伍为老年人提供护理服务,解决社会发展及子女的后顾之忧。
      3.社保体系缺乏护理保障,社会和家庭不堪重负
      我国现行的社会保险制度,基本医疗保险主要保障参保人的住院治疗费用,明确地将长期护理费用排除在外,失能、半失能老人的护理全部由个人和家庭承担。因此,对于失能和半失能的老人来说,要获得医保支付的医疗和护理服务,只有选择住院治疗,由此而使得一些仅需基础医疗和护理的失能和半失能老人将医院当作护理场所,老年人长期的住院费用也加剧了医疗保险的支出,导致医疗资源的严重浪费和基本医疗保险支出持续上涨。近年来,湖南省部分统筹地区出现了基金当期收不抵支甚至累计亏损的情形,为此,我省已采取“实行‘史上最严医保基金管理’、严查医保违规”等措施来缓解医保“钱袋子”日渐紧张的现状,但对于“老年人住院享受长期护理服务”这一部分的医保支出费用却缺乏应对机制。同时,现行的医疗保险制度也无法满足老年人的需要,高昂的医疗费用和护理费用,给患者及其家庭带来了巨大的经济负担和陪护压力。2012年7月,青岛市依托基本医疗保险制度,率先在全国推出长期医疗护理保险制度,在其体系架构内实行医护保障适度分离。自今年1月起,这项制度实现对该市810万名城乡参保人口全覆盖。青岛市社会保险事业局统计显示,实施长期护理保险制度3年来,已有约4万名失能、半失能老人享受到护理保险待遇,支出护理保险资金7.6亿元。享受长期护理保险患者个人自付比例仅10%,年人均负担1400元左右,收到了“个人家庭减负、护理机构得发展、基金支出增绩效”的良好效果。
      随着老龄化趋势的日益严峻,长期护理已不再是单个家庭的责任,而是全社会急需解决的突出问题。长期护理保险作为一种新型保险,对被保险人接受长期护理服务时的费用给予补偿,有利于实现老有所依、老有所养。建立老年长期护理保险制度,不仅能够保障和提升老年人晚年的生活质量,增加弱势群体的福利,减轻家庭负担,还能有效缓解人口老龄化对经济社会发展的冲击,是构建和谐社会的重要内容。为此,特提出以下建议:
      1.探索建立独立的护理保险制度,推动全国立法
      目前,我国社会养老保险与医疗保险制度建设已相对成熟,长期护理保险有关保障对象的确认、管理、报销程序等工作,可以借鉴以上两种保险的相关做法,探索建立独立于医疗保险之外的护理保险制度,并根据医疗保险覆盖范围确定长期护理保险制度的覆盖面。建议我省根据实际情况,通过广泛的调查研究,对失能和半失能老年人的长期护理需求作出科学的预测,在此基础上研究缴费年龄、缴费标准,并划分护理等级,建立由政府、用人单位和个人共同承担的筹资机制,也可从养老保险和医疗保险的缴费基数中扣出一定比例直接转入长期护理保险基金,低收入困难群体的长期照料服务费用,可以通过政府津贴的形式进行适当补贴。此外,还应像发达国家一样,相应建立长期照护救助、长期照护慈善捐助机制。同时,建议完善护理机构的准入制度、失能等级的鉴定标准,长期护理的服务标准、参保人的申诉制度、服务质量的监督检查制度、护理人员教育培训制度、护理人员的待遇及职称评定制度等相应的配套制度。通过我省的试点运行,为推动我国《长期护理保险法》的出台提供实践依据。
      2.政府加大支持力度,鼓励商业性护理保险发展
      目前,除青岛市外,我国大部分地区的护理保险均为商业保险,商业护理保险一般缴费较高,而老年人缴费能力有限。一是建议政府为商业性护理保险提供一定的补贴和政策支持,减轻老年人的投保负担,在全民护理保险实施初期,使其成为社会养老保障体系的有力补充;二是建议政府对商业性的护理保险业务给予税收上的优惠,在市场准入和业务开办等方便提供必要的便利和扶持;三是鼓励保险公司进行长期护理保险业务创新,鼓励其进入护理服务市场,对投保人除提供现金赔付外,还可提供多样化的护理服务赔付。
       3.加快护理服务机构发展,探索多样化的医养模式
      护理保险解决的是失能和半失能老人的服务费用问题,护理服务机构则解决老人的服务提供问题,二者缺一不可。根据国家《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》要求,一是建议规范管理现有的养老机构,积极探索“养中有医”模式,要求所有的养老机构必须具备为老年人提供医疗护理服务的能力。二是推进部分公立医院转型发展,逐步完善“医中有养”模式。截止2014年末,我省医院总数1018个,其中三级医院65个,其余均为二级及以下医院或医疗卫生机构。为适应老龄化和长期护理的需求,可在有条件的地区,鼓励二级及以下医疗机构转型为老年医院或护理院,在三级公立医院中开设老年专护病房,同时鼓励各乡镇卫生院与养老院进行资源整合,合二为一,为失能和半失能老人提供专业的医疗护理和服务。三是发挥大型三级公立医院的公益性,促进“医联结合”。建议鼓励大型公立医院与医养结合型医疗机构建立医联体,提高医疗资源的整体效率。一方面,医院可将需要长期护理的老人转到医养结合机构,同时,医养结合机构也可将急重症老年患者通过绿色通道及时转往大型医院;另一方面,大型公立医院可派专家定时到养老机构巡诊、指导,养老机构的医护人员可免费进入大型公立医院培训进修。四是鼓励多样化的护理服务,特别是“居家护理”服务。建议政府出台相关政策,鼓励社会资金投入老年护理产业,开展多样化的护理服务;同时鼓励各护理机构提供家庭化的护理服务,即可方便老人及家人,也可节约费用。
      4.加强护理人员培养和在职培训,提高从业人员素质
      实施长期护理保险,需要有一大批具备专业护理知识与技能的护理人员和管理人员。建议首先要做好这方面的人才储备,加强对在校护理专业人才的培养,除传统医疗、基础护理等知识外,还可广泛融入老年学、康复学、伦理学、心理学等知识与相关护理技能;其次可充分发挥大型三级医院的资源优势,对已在岗的护理人员提供在职培训,不断提高护理人员的综合素质以及老年疾病的护理水平。 
      5.加大政策宣传力度,提高全民护理保险意识
      长期护理保险在我国还是一个新兴事物,对于广大老百姓,特别是农村居民来说,还非常陌生。建议一是可选择长株潭等有条件的地区进行试点,开展一系列的宣传活动,为全省长期护理保险的发展率先垂范,然后再以点带面,逐步向其他地市推广;二是利用政府现有的宣传网络,深入农村和社区,通过举办面对中老年人的宣讲会、发放护理保险相关宣传资料等方式,改变民众传统的养老观念,主动参与到护理保险中来